Die Rolle der Europäischen Gemeinschaft im Prozess der Deutschen Wiedervereinigung

Uli Brückner

I.   Warum spielt die Europäische Gemeinschaft eine Rolle bei der Deutschen Wiedervereinigung?

Der Prozess der deutschen Wiedervereinigung ab November 1989 war nicht nur eine innerdeutsche Angelegenheit und wie am sichtbarsten in den 2+4 Gesprächen deutlich wurde, eine Sache zwischen Deutschen und Alliierten. Er besaß auch eine europäische Dimension in doppelter Hinsicht. Zum einen allgemein als Teil der Transformationswelle, die Mittel- und Osteuropa erfasste. Zum anderen spezifisch durch die rechtlichen, wirtschaftlichen und politischen Folgen, die sich aus der Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland in der Europäischen Gemeinschaft (EG) ergab.

Die EG ist ein Gebilde eigener Art, weniger als ein föderativer Staat und mehr als eine internationale Organisation. Bei ihrer Gründung und auch in den fünf Änderungen der Verträge, dem Primärrecht der Gemeinschaft, wurde offen gelassen, wohin sich das politische Projekt entwickeln solle. Die Finalité Politique ist nicht positiv definiert, wohl ist aber eindeutig, dass das Gebilde kein Staat ist und die Mitgliedstaaten als souveräne Herren der Verträge auch nicht ersetzen soll. Daran änderte auch die Namensänderung und qualitative Aufwertung in eine „Europäische Union“ mit dem Vertrag von Maastricht 1993 nichts. Als Gemeinschaft souveräner Staaten besaß sie im Prozess der deutschen Wiedervereinigung auch noch keine Rechtspersönlichkeit und kaum Haushaltsmittel. Dennoch spielte sie aus einer Reihe von Gründen und auf vielerlei Weise eine zentrale Rolle als außen- wie auch als innenpolitischer Katalysator und als Stabilisator des Einigungsprozesses:

Politisch konnte nur ein in Europa eingebettetes und in seiner Westbindung zweifelfreies Deutschland für insbesondere diejenigen Nachbarn akzeptabel erscheinen, die in zwei Weltkriegen im 20. Jahrhundert Opfer eines deutschen Imperialismus geworden waren. Denn ein wiedervereinigtes Deutschland erschien aufgrund seiner Größe, seiner Lage, seiner ökonomischen Potenz und wegen seiner Vergangenheit als Problem für das Kräftegleichgewicht in einem Kontinent, in dem Ungleichgewichte und die Vielzahl von Interessensunterschieden zu einer langen Geschichte blutiger Konflikte geführt hatten.

Diese Sorge kommt in den politischen Einschätzungen einer Reihe von Staats- und Regierungschefs zum Ausdruck, die damals in der Verantwortung standen und die allesamt aus einer Generation stammten, die mindestens den 2. Weltkrieg persönlich erlebt hatten. Entsprechend ihrem politischen Auftrag vertreten sie nicht nur mehr oder weniger offen ihre nationalen Einzelinteressen. Bei der Lektüre der Originaldokumente kommt auch ein Verständnis von der Bedeutung von Gipfeldiplomatie und der zentralen Rolle führender politischer Personen zum Ausdruck, bei der andere Faktoren leicht übersehen werden. Das gilt insbesondere für die institutionelle Architektur der EG, sowie die Akzeptanz für Verfahren, Regelbindung und die praktische Erfahrung eines europäischen Multilateralismus. Oder anders ausgedrückt: auch Ideen und Institutionen waren für das Gelingen, die Richtung, die Geschwindigkeit und den Erfolg des Prozesses nicht weniger relevant als Interessenvertreter.

In dieser Lesart lässt sich der Prozess der deutschen Wiedervereinigung zwar als Verhandlungsergebnis von Staats- und Regierungschefs, als Führungs- und Managementleistung und als Resultat von diplomatischem Geschick beschreiben, wie es in den Selbsteinschätzungen der verantwortlichen Politiker zum Ausdruck kommt (siehe hierzu die Auszüge aus den politischen Tagebüchern verschiedener europäischer Politiker).

Neben den ad-hoc Treffen und Vereinbarungen der führenden Personen spielte der institutionelle Rahmen der EG eine wichtige, wenngleich lautlosere Rolle bei der Festlegung und Umsetzung von Richtungsentscheidungen, der Flankierung von Anpassungslasten und der Behandlung einer Vielzahl technischer und komplexer Einzelfragen. Hiervon hing letztlich ab, in welchem Zeitrahmen und auf welche Weise die Integration der ostdeutschen Länder in die EG sich vollziehen sollte.

Dabei ging es nicht nur um einen formalen Beitritt der neuen Länder zu einer internationalen Organisation. Vielmehr veränderte dieser Beitritt die ökonomischen und politischen Kräfteverhältnisse innerhalb der EG. Und er brachte für die neuen Länder einerseits immense Anpassungserfordernisse mit sich, andererseits bot er aber auch neue Chancen und materielle wie immaterielle Unterstützung für die Menschen und Unternehmen im Osten Deutschlands.

Auch wenn in der Rückschau und im Wissen um den Erfolg der Eingliederung der ehemaligen DDR in die EG alles relativ problemlos oder gar alternativlos erscheint, verweisen damalige wissenschaftliche Analysen von Hrbek (1990) oder Bieber (1991) auf die offenen politischen und rechtlichen Fragen. Darauf musste die Europäische Kommission als Exekutive der EG Antworten finden und Prioritäten setzen.

Meyer (1993:35f) beschreibt in folgender Weise die Erwägungen, die aus Sicht der Europäischen Kommission dabei eine Rolle spielten:

„Erstens: Eine Deutsche Einigung durfte nicht zu Lasten der Europäischen Integration gehen. Insbesondere die Vollendung des Binnenmarktprojektes (1985 war das große Projekt zur Vollendung des EG-Binnenmarktes gestartet worden, mit dem sich die 12 Mitglieder verpflichteten, bis Ende 1992 die vollständige Freiheit für Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital herzustellen. Dazu mussten rund 300 EG-Rechtsakte beschlossen und national umgesetzt und unter anderem alle physischen Grenzen abgebaut werden, Anmerkung UB). durfte nicht in Frage gestellt werden.

Zweitens: Den restlichen elf EG-Mitgliedstaaten waren die ökonomischen Vorteile eines größeren deutschen Marktes vor Augen zu führen.

Drittens: Die zu erwartende Neubestimmung der Rolle der Europäischen Kommission im EG-Institutionengefüge infolge der sich abzeichnenden Regierungskonferenz zur Wirtschafts- und Währungsunion sowie zur Politischen Union machte es erforderlich, die Effektivität dieser Behörde beim DDR-Einbindungsprozeß unter Beweis zu stellen. Angesichts der wachsenden Diskrepanz zwischen den einerseits sich ständig erweiternden Kompetenzen und den andererseits hierfür begrenzt zur Verfügung stehenden Ressourcen sowie wegen des in der Öffentlichkeit kursierenden Vorwurfs bürokratischer Schwerfälligkeit, war es für die Kommission wichtig, geschmeidig und effektiv die Integration Ostdeutschlands zu bewerkstelligen und somit erkennbar als Initiator im Gemeinschaftsprozeß aufzutreten.“

Der erstgenannte Punkt deckt sich mit dem Gründungszweck der Europäischen Kommission und bedarf deswegen keiner weiteren Begründung. Punkt 2 ist hingegen bereits in einer frühen Phase des Prozesses eine normative Festlegung zugunsten der Unterstützung der Deutschen Einheit, was sich zu diesem Zeitpunkt durchaus noch nicht mit den Interessenlagen in allen Mitgliedstaaten deckt. Es bezieht sich aber ebenfalls auf ein Gemeinschaftsziel, nämlich den „immer engeren Zusammenschluss der Völker Europas“. Der dritte Punkt schließlich betrifft eine Reihe von nach wie vor politisch sensiblen Punkten, wie die Frage nach der Effizienz, der Effektivität und der Legitimität europäischer Politik. Gerade vor diesem Hintergrund und aus praktischem Eigeninteresse hatte eine erfolgreiche und möglichst reibungslose Eingliederung der ehemaligen DDR in die EG für die Europäische Kommission höchste Priorität.

II.  Welche Bedeutung hatte die EG und wie funktioniert ihr institutionelles System?

Ökonomisch waren die Mitglieder der EG bereits Ende der 1980er Jahre so weit integriert, dass der damalige Kommissionspräsident Jacques Delors davon sprechen konnte, dass mit der Vollendung des Europäischen Binnenmarktes rund 80% der wirtschafts- und sozialpolitischen Entscheidungen der Mitgliedstaaten europäisiert sein würden. Jüngere Forschung zeigt zwar, dass sich dieser Wert von Land zu Land unterscheidet und auch zum Teil deutlich unter der Marke von 80% liegt (Töller 2008). An der Richtigkeit des grundsätzlichen Arguments einer immer engeren Verflechtung nationaler Volkswirtschaften im Rahmen einer Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion ändert dies jedoch nichts. Das europäische Integrationsprojekt seit den 1950er Jahren kann als Versuch angesehen werden, durch einen immer engeren Zusammenschluss der Völker Europas eine Stabilitätsgemeinschaft zu schaffen, die den Mitgliedern durch freiwillige wechselseitige Verflechtung, durch Interdependenz und praktizierten Multilateralismus zu Frieden, Wohlstand und Sicherheit verhilft. Mitglieder werden voneinander abhängig und deswegen bei der Definition ihrer Interessen zunehmend gezwungen, aus Eigennutz auf die Interessen ihrer Nachbarn Rücksicht zu nehmen und sich konstruktiv, regelkonform oder auch solidarisch zu verhalten. Andernfalls verlieren sie die Vorteile der Integration und schaden sich dadurch selbst. Durch den Prozess der Europäischen Integration soll Nationalismus überwunden werden, den die Gründer der EG als Ursache für die beiden Weltkriege im 20. Jahrhundert betrachteten.

Zu diesem Zweck wurde eine Organstruktur geschaffen, die wie in einem föderativen System eine Arbeitsteilung und eine Machtbalance zwischen denjenigen Institutionen organisiert, die die Interessen der Mitglieder vertreten (Europäischer Rat / Ministerrat) und jenen, die einem europäischen Gemeinwohl verpflichtet sind (Europäische Kommission, Europäisches Parlament). Aus ihrem Zusammenspiel soll ein Kompromiss zwischen den konfligierenden Interessen zwischen der einzelstaatlichen und der europäischen Handlungsebene entstehen.

Diese Rollenbeschreibung und das Selbstverständnis der einzelnen Institutionen kommen mehr oder weniger deutlich auch in ihren Positionen im Prozess der deutschen Wiedervereinigung zum Ausdruck.

Der Rat als intergouvernementales Machtzentrum, das die Leitlinien der Politik der Europäischen Gemeinschaft bestimmt, setzt sich aus den Staats- und Regierungschefs der Mitglieder, sowie des Präsidenten der Europäischen Kommission zusammen. Er trifft sich quartalsmäßig oder wenn notwendig zu außerordentlichen Sitzungen. Im Fall der deutschen Einheit wurden die wegweisenden Beschlüsse auf dem Gipfel in Dublin im April 1990 getroffen (siehe Dokumente aus dem April 1990)

Die Europäische Kommission als die Exekutive der Gemeinschaft setzt die Leitlinien um, die der Rat in seinen Schlussfolgerungen vorgibt. Als Hüterin der Verträge präsentierte sie „Gedanken“ (siehe Dokument Bulletin 4/90) und im August 1990 eine Gesamtschau der Folgen der deutschen Einheit für den Europäischen Integrationsprozess und schlug für jeden einzelnen Aspekt Maßnahmen zur Bewältigung der vielfältigen Herausforderungen vor (siehe Dokument KOM (90) 400)

Das Europäische Parlament besaß zwar bereits durch die erste Reform der Gründungsverträge mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 weiter gehende Befugnisse und eine Ausweitung der Parlamentsfunktionen im Vergleich zu den ersten Jahrzehnten der europäischen Integration. Auch die erste Direktwahl zum Europäischen Parlament 1979 markiert eine deutliche Aufwertung seiner Rolle, was durch alle weiteren Vertragsänderungen auch fortgeführt wurde. Dennoch war sein politisches Gewicht 1990 verglichen mit dem der meisten nationalen Parlamente sehr beschränkt. Zur deutschen Vereinigung hat das EP ausführlich im Frühjahr 1990 Stellung genommen. Eine wesentliche Rolle kam ihm in diesem Prozess nicht zu. Analytisch leistete das EP jedoch einen wichtigen Beitrag, indem es in seinem wissenschaftlichen Dienst eine Studie in Auftrag gab, die sich mit den Folgen der Deutschen Vereinigung befasste, die auch als eine Grundlage für die sehr viel umfassendere Bestandsaufnahme durch die Europäische Kommission zu sehen ist. (siehe Dokument European Parliament: Impact)

III.   Welche Phasen lassen sich unterscheiden und welche Rolle spielte die EG jeweils?

Allgemein lässt sich das Verhältnis der EG zur Deutschen Wiedervereinigung in Phasen unterteilen, die man in folgender Weise überschreiben kann:

a.       Sonderrollen und wohlwollende Ignoranz: Die Beziehungen der Europäischen Gemeinschaft zum geteilten Deutschland

b.      Beobachtung und Meinungsbildung: Die EG und ihre Mitgliedstaaten im Herbst 1989

c.       Institutionelle Innovationen und flexible Antworten: Die Beziehungen der Europäischen Gemeinschaft zum noch geteilten Deutschland 1990

d.      Anspruch und Wirklichkeit: Die Integration des wiedervereinigten Deutschlands in die Europäische Union in den 1990er Jahren bis heute.

Zu den vier Phasen im Einzelnen:

1) Sonderrollen und politische Zurückhaltung: Die Beziehungen der Europäischen Gemeinschaft zum geteilten Deutschland

Als Gründungsmitglied der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) wie auch der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) sicherte sich die Bundesrepublik Deutschland in einem Protokoll die Option eines späteren Beitritts des gesamten wiedervereinigten Staates. Darüber hinaus wurden Konditionen für den innerdeutschen Handel in diesem Protokoll auf nur einer Seite fixiert (siehe Dokument Protokoll zum innerdeutschen Handel).

Die EG war von Anfang an ein politisches Projekt, wenngleich die Zuständigkeiten der drei Teilgemeinschaften funktional beschränkt waren und auch die Namensgebungen die politische Dimension nicht hervorhoben, sondern sie vielmehr hinter der wirtschaftlichen Integrationsmethode eher versteckten. Dies lässt sich vor dem Hintergrund der Spannungen im Kalten Krieg erklären. Von ihrer inhaltlichen und ideologischen Ausrichtung her war die Mitgliedschaft in der EG aber eindeutig ein Bekenntnis jedes Mitglieds zu den Werten und Zielen westlicher Demokratie und eines marktwirtschaftlichen Systems. Oder prägnanter ausgedrückt: es war ein Bekenntnis zur Westbindung. Deswegen wurde der Auf- und Ausbau, sowie die Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft auch ausdrücklich von den USA unterstützt.

Da das politische Gewicht der EG gering und ihre Ressourcen und Kompetenzausstattungen hier sehr begrenzt waren, zeigte die politische Spitze der EG kaum Ambitionen, als politischer Akteur aktiv in Erscheinung zu treten. Zwar gab es mit dem Artikel 49 des EWG-Vertrages ein klares Signal und eine Einladung nach Osten, nach der jeder europäische Staat das Recht hat, einen Antrag auf Mitgliedschaft zu stellen. Aber über dieses Signal hinaus hielt sich die EG mit Stellungnahmen oder diplomatischen Positionen im Kalten Krieg sehr zurück. Das betraf auch die Frage der Deutschen Teilung.

Deswegen beschränkte sich über Jahrzehnte das praktische Verhältnis zwischen EG und der beiden deutschen Staaten auf Fragen des Warenverkehrs, die im Protokoll allgemein geregelt waren. Als aktiver Akteur trat die EG bei der Frage der Deutschen Wiedervereinigung quasi nicht in Erscheinung bis die Berliner Mauer fiel. Damit lässt sich die erste Phase beschreiben als die Zeit zwischen Gründung der Gemeinschaft und dem Beginn der friedlichen Revolution, in der die EG zwar dem Ziel der deutschen Einheit grundsätzlich wohlwollend gegenüberstand, wegen ihrer eigenen politischen Selbstbeschränkung und der Vielfalt an nationalen Positionen in dieser Frage aber keine explizite Stellung bezog und das Thema den Deutschen selbst überließ.

2) Beobachtung und Meinungsbildung: Die EG und ihre Mitgliedstaaten im Herbst 1989

Wegen dieser politischen Zurückhaltung der EG in der deutschen Frage trafen die politischen Veränderungen im Osten Deutschlands die EG-Institutionen in Brüssel, Straßburg und Luxemburg unvorbereitet. Es gab keinen Plan wie im Falle einer solchen historischen Möglichkeit zu verfahren sei und es fehlte auch eine gemeinschaftliche Position zur deutschen Einheit. Da Außenpolitik zur Kernkompetenz der Mitgliedstaaten zählte, gab es kein institutionalisiertes Verfahren, wie die EG zu einer verbindlichen Haltung zu gelangen habe und wer diese vertreten soll. Obwohl gerade im vergleichsweise tiefen Institutionalisierungsgrad und in der Prozesssteuerung die Besonderheit des supranationalen Entscheidungssystems liegt, blieb für die Behandlung besonderer Situationen wie dieser nur das Mittel der Ad-Hoc Steuerung im Stile klassischer Gipfeldiplomatie. Dies verlangt aber als Voraussetzung ausreichend Information und Kommunikation. Deswegen lässt sich die zweite Phase im Herbst 1989 als Beobachtungs- und Meinungsbildungsprozess beschreiben, in dem die politische Führung der EG und ihrer Mitgliedstaaten erst einmal mehr oder weniger passiv zusahen, was sich in Deutschland ereignet und welche politischen Kräfte welche Ziele und Strategien vor dem Hintergrund welcher außenpolitischer Rahmenbedingungen formulierten.

3)      Institutionelle Innovationen und flexible Antworten: Die Beziehungen der Europäischen Gemeinschaft zum noch geteilten Deutschland 1990

Erst danach begann Phase 3, in der die EG mit institutionellen Innovationen, pragmatisch, erstaunlich rasch und flexibel auf die Veränderungen in Deutschland und die neuen politischen Möglichkeiten reagierte. Im Vergleich zu dem ansonsten oft als unbeweglich, langsam und ineffizient kritisierten Politikstil des EG-Entscheidungssystems gehört der Umgang mit den Herausforderungen der deutschen Einheit zu den Sternstunden europäischen Verwaltungshandelns. Die herausragende Leistung dabei ist zweifellos das Ergebnis der Arbeit der Anfang Mai 1990 eingesetzten Task Force for German Unification (TFGU) unter der Leitung des damaligen stellvertretenden Generalsekretärs der Europäischen Kommission, des Niederländers Carlo Trojan. Die Aufgabe der Task Force bestand nach Meyer (1993:51) in

-          „der Koordinierung der Arbeit der verschiedenen Fachabteilungen der Kommission zur Bewertung der Lage in der DDR sowie der spezifischen Probleme und

-          die Erarbeitung der notwendigen Durchführungsvorschläge für die Übergangsmaßnahmen.“

Besetzt war die Task Force mit hochrangigen Beamten aller 23 Generaldirektionen der Europäischen Kommission. Zu Beginn ihrer Arbeit ging man noch davon aus, dass die deutsche Wiedervereinigung nicht vor 1991 vollzogen werden würde. Bald zeigte sich aber, dass sich der Zeitraum bis zur Beendigung ihrer Arbeit verkürzen würde.

In einem „in der Geschichte der Europäischen Gemeinschaft beispiellosen Kraftakt“ (Meyer 1992:52) legte die Task Force in weniger als 4 Monaten ein dreibändiges Dokument vor. Darin werden die Folgen der deutschen Einheit für die EG umfassend analysiert und ein vollständiges Maßnahmenpaket vorgeschlagen, das im Detail ausführt, wie alle Aspekte europäischen Rechts auf das Gebiet der ehemaligen DDR übertragen werden können. Das schloss auch Vorschläge für Übergangsregelungen in allen Bereichen des EG-Binnenmarktes und insbesondere der Agrarmarktordnung und der Gemeinsamen Handelspolitik mit ein (vgl. Dokument Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Die Gemeinschaft und die deutsche Vereinigung, Dokument KOM (90) 400 endg. v. 21.8.1990, Vol. I-III, Brüssel 1990.)

Wie im Grunde alle Quellen illustrieren, hat die bundesdeutsche Regierung die Chance der Wiedervereinigung nicht als innerdeutsche Angelegenheit gesehen und behandelt. Auf der internationalen Ebene - und dabei sind vor allem die 2 + 4 Gespräche und Helmut Kohls persönliche Gespräche und Besuche zu nennen – und auf der europäischen Ebene wurden die EG-Institutionen dazu genutzt, Vertrauen aufzubauen, einen konstanten Kommunikationsfluss sicherzustellen, Transparenz zu gewährleisten und auf diesem Weg zu signalisieren, dass ein vereintes Deutschland zu seinen Verpflichtungen steht. Das betrifft die Westbindung, die Integration in ein vereintes Europa, der Verzicht auf Sonderwege und ein Bekenntnis zum Multilateralismus, wie er sich im Institutionensystem der Europäischen Gemeinschaft respektive der mit dem Maastrichter Vertrag gegründeten Europäischen Union ausdrückt.

Durch die besonders auch von Deutschland vorangetriebene weitere Vertiefung der Europäischen Einigung mit dem Vertrag von Maastricht, der 1991 unterzeichnet und 1993 in Kraft trat, wurde diese Haltung noch symbolträchtig unterstrichen. Denn damit wurde nicht nur die Deutsche Mark aufgegeben, die mehr als in vielen anderen Ländern als ein zentrales Element für Nationalstolz und Identität der Bundesbürger angesehen werden kann in einem wegen seiner nationalsozialistischen Geschichte ansonsten an starken nationalen Symbolen eher armen Nachkriegsdeutschland. Mit dem in Maastricht 1991 beschlossenen Plan zur Einführung einer einheitlichen europäischen Währung und der Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion verlor Deutschland aber nicht nur seine Währung, die auch im Prozess der deutschen Wiedervereinigung eine zentrale Rolle spielte: „Kommt die D-Mark bleiben wir. Kommt sie nicht, gehen wir zu ihr“ skandierten ostdeutsche Demonstranten und drückten damit nicht nur ihre Erwartungen an Ziel und Geschwindigkeit der wirtschaftlichen und politischen Einheit aus. Darin lag auch eine reale Bedrohung für das Überleben der ostdeutschen Wirtschaft. In Folge einer massiven Abwanderung von jungen und qualifizierten Menschen als Reaktion auf das Wohlstandsgefälle zwischen Ost und West potenzierten sich die ökonomischen, sozialen und perspektivisch auch die demographischen Transformationsprobleme in der ehemaligen DDR.

Die Aufgabe der D-Mark wird oft als politischer Preis für die Zustimmung der europäischen Partner zur deutschen Einheit gesehen. Tatsächlich beruht der Vertrag von Maastricht aber auf dem Delors-Bericht vom April 1989, der wiederum auf eine deutsche Initiative im Juni 1988 auf der Tagung des Europäischen Rates in Hannover während der deutschen EG-Präsidentschaft zurück geht. Das bedeutet, dass die Bundesregierung schon bevor sich die Chancen für eine Wiedervereinigung abzeichneten aus Eigeninteresse die Einführung einer gemeinsamen europäischen Währung verfolgte.

In der Einführung einer gemeinsamen europäischen Währung sah die damalige Bundesregierung nicht nur die Vollendung des Europäischen Binnenmarkts, sondern auch die Fortsetzung des Projektes der Schaffung einer Politischen Union, wodurch aus dem funktionalen Zweckverband EG eine Schicksalsgemeinschaft werden sollte.

4)      Anspruch und Wirklichkeit: Die Integration des wiedervereinigten Deutschlands in die Europäische Union in den 1990er Jahren bis heute.

Das Fortschreiten der Europäischen Einigung parallel zu den innerdeutschen Entwicklungen war eine wichtige Rahmenbedingung für die Glaubwürdigkeit des deutschen Bekenntnisses zur Einbindung in ein vereintes Europa. Das betraf sowohl Fragen der Vertiefung, wie sie mit der politischen und ökonomischen Integration in Maastricht festgeschrieben wurden, als auch die künftige Erweiterung um Staaten aus der Europäischen Freihandelszone EFTA im Westen wie auch um Staaten aus dem Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW) auf der östlichen Seite des Eisernen Vorhangs. Der Wegfall der Grenzen und die nach wie vor bestehenden Wohlstandsunterschiede zwischen Deutschland und seinen östlichen Nachbarn bieten Chancen für grenzüberschreitende Aktivitäten und Zusammenarbeit. Sie sind aber auch Ursache sozialer und kultureller Probleme insbesondere in den Grenzregionen. Unabhängig davon, ob sich die Menschen selbst als Gewinner oder Verlierer der mit den Veränderungen einhergehenden Umverteilungen sehen, herrscht weitgehend Einigkeit in der Wahrnehmung, dass diese Veränderungen unmittelbar mit dem europäischen Einigungsprojekt und dem Wegfall der Grenzen verbunden sind. Daher hängen auch Zustimmung und Ablehnung der EU mit der Bewertung der Integrationsentwicklungen zusammen.

Auch nach der zügigen und nahezu reibungslosen Integration der neuen Bundesländer in die Europäische Gemeinschaft wirkt die Deutsche Wiedervereinigung bis heute für beide Seiten fort. Der Transformationsprozess von einem sozialistischen, planwirtschaftlichen System zu einer Marktwirtschaft in einer westlichen Demokratie wurde finanziell durch EG-Mittel unterstützt, rechtlich flankiert und durch teilweise großzügige Ausnahmen und Übergangsregelungen befördert. Die eigentliche Finanzierung der Transformation geschah aber über innerdeutsche Transfers. Das hat zum einen Haushaltsgründe. Das Volumen des EU-Budgets ist rechtlich auf 1,24 % des EU-Bruttonationaleinkommens beschränkt. Auch sind die Ausgabenpositionen nicht frei verfügbar, sondern in einer siebenjährigen sogenannten Finanziellen Vorausschau weitgehend fixiert. Damit konnte (und kann) die EU weder quantitativ noch von ihrem politischen Mandat und haushaltspolitischen Spielraum her betrachtet eine Riesenaufgabe wie die Finanzierung der deutschen Einheit schultern. Finanzpolitik ist Sache der einzelnen Mitgliedstaaten.

Noch wichtiger als das finanzielle Argument wiegt aber die Tatsache, dass es unter den anderen EU-Mitgliedern kein Verständnis für eine Umverteilung der ohnehin knappen EU-Mittel zugunsten der ehemaligen DDR gegeben hätte. Im Gegenteil musste die Bundesregierung überzogene Erwartungen hinsichtlich einer Ausweitung der Nettozahlerposition des nunmehr noch schwergewichtigeren Mitglieds Deutschland abwehren. Sie tat das unter anderem auf dem EU-Gipfel in Edinburgh 1993, wo besagte Deckelung des Haushalts auf 1,24 % des BNP als Schutz der Interessen der Steuerzahler beschlossen wurde.

Obwohl sich die finanzielle Hilfe der EU für Ostdeutschland also in Grenzen hielt, war deren Volkswirtschaft dennoch in einer vergleichsweise privilegierten Position. Kein anderes Transformationsland aus Mittel- und Osteuropa hatte einen „großen“ Bruder wie die alte Bundesrepublik, die bereit und in der Lage war, den Umbau mittels massiver innerstaatlicher Transfers zu finanzieren. Gleichzeitig besaßen die neuen Bundesbürger neben den politischen Vorteilen der EU-Bürgerschaft auch alle Freizügigkeitsrechte im Europäischen Binnenmarkt. Und schließlich hatte die Bundesregierung in Brüssel erfolgreich Übergangsfristen und Ausnahmeregeln ausgehandelt, die öffentliche Subventionen in Unternehmen und Branchen erlaubten, was ohne diese Sonderregeln nicht in Einklang mit dem restriktiven EG-Wettbewerbsrecht gestanden hätte. Umgekehrt war die DDR-Wirtschaft durch die Geschwindigkeit der deutschen Einheit, die gewählten Verfahren der Privatisierung, der Währungsunion und wegen des Fehlens von Wirtschaftsgrenzen nicht nur in Deutschland sondern im gesamten europäischen Binnenmarkt einem plötzlichen Angebotsschock ausgesetzt, der zu einer weitgehenden Deindustrialisierung im Osten Deutschlands führte. Somit unterschieden sich die Rahmenbedingungen für den Transformationsverlauf erheblich, wenn man die DDR und ihre sozialistischen Nachbarn in diesem Punkt vergleicht. Und dies rührte eben nicht nur aus deutschen Besonderheiten, sondern ebenso sehr war die Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft von Bedeutung für die weitere Entwicklung.

Ein weiterer Unterschied zu den mittel- und osteuropäischen Transformationsländern bestand darin, dass in den Ländern der Eurozone – und damit auch in ganz Deutschland - 1999 der Euro als Buchgeld eingeführt wurde. 2002 folgten Scheine und Münzen. Demgegenüber behielten die EU-Kandidatenländer ihre nationale Währung und ihre formale geldpolitische Autonomie.

Mit den Osterweiterungen der EU 2004 und 2007 veränderten sich die Rahmenbedingungen für die neuen Länder wie auch für die alte Bundesrepublik erneut. Die neuen EU-Mitglieder waren unmittelbare Nachbarn. Sie waren deutlich ärmer und konkurrierten somit um die knappen Transfers aus den EU-Fonds für Landwirtschaft, Regional-, Sozial- und Strukturpolitik.

Deutschland als größter Nettozahler der EU zahlte in den 1990er Jahren jährlich zwischen 9 und 13 Milliarden Euro (bzw. ECU) pro Jahr mehr in den Gemeinschaftshaushalt ein als über Transfers wieder zurückflossen (vgl. Gretschmann 1998:33, Tabelle 5). Die Fokussierung der Gerechtigkeitsdiskussion auf die Nettoposition lässt allerdings einmal außer acht, dass der mit zwei Dritteln größte Anteil des Erfolgs der exportbasierten Wirtschaft Deutschlands aus dem Handel mit den anderen EU-Mitgliedern stammt. Und die gesamtwirtschaftliche Betrachtung sagt noch nichts über die interne Verteilung der Rückflüsse aus. Wie die nachfolgende Grafik illustriert, sind EU-Mittel nach wie vor eine wichtige Quelle für die Finanzierung öffentlicher Aufgabe, besonders in den neuen Bundesländern. Ob diese Mittel ohne den Umweg über die EU in diesem Umfang und für die von der EU geförderten Zwecke je in die betreffenden Bundesländer gelangt wären, ist schon deswegen fraglich, weil in der EU auf der Grundlage von anderen Verteilungsregeln und Rationalitäten entschieden wird.

 

Gerade wegen des Wohlstandsgefälles und der geografischen Nähe bestand die Gefahr unkontrollierter Wanderungen in einem EU-Binnenmarkt ohne physische Grenzen und mit vollständiger Liberalisierung des Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- und Arbeitsmarktes. Deswegen drängte die deutsche und die österreichische Regierung vor Beitritt der Mittel- und Osteuropäischen Staaten erfolgreich auf eine Übergangsfrist von 7 Jahren für Wanderarbeitnehmer. Auf diese Weise wurden die heimischen Arbeitsmärkte geschützt. Wegen der insbesondere im Osten hohen Arbeitslosigkeit wurde befürchtet, dass die Absorptionsfähigkeit einzelner sektoraler Arbeitsmärkte überfordert werden könnten. Auch bei den sozialen Voraussetzungen für eine erfolgreiche Integration von Migranten bestand angesichts der deutlich gestiegenen Ausländerfeindlichkeit in Deutschland die Sorge, dass es hier zu schwer beherrschbaren sozialen Konflikten kommen könnte. Eine Mobilitätsbeschränkung war innenpolitisch so populär, dass sich die deutsche und österreichische Regierung mit diesem Wunsch in Brüssel durchsetzte. Erst im Frühling 2011 endet die Übergangsfrist für Wanderarbeitnehmer aus Staaten, die 2004 beigetreten sind.

IV.   Was könnte für Korea relevant sein?

Korea ist kein Mitglied in einer supranationalen Organisation. Daher bestehen nicht die gleichen politischen Notwendigkeiten und rechtlichen Anpassungserfordernisse, die sich aus den Pflichten als Mitglied und aus Rücksicht und Respekt gegenüber den Gemeinschafts- wie auch den Einzelstaatsinteressen ergeben. Andererseits fehlt es an vergleichbaren materiellen, technischen und politischen Hilfestellungen von Seiten einer überstaatlichen Gemeinschaft.

Trotz dieses zentralen Unterschieds gibt es aber manche strukturelle Ähnlichkeiten und vergleichbare Herausforderungen:

Wiedervereinigung ist keine rein inner- oder zwischenstaatliche Angelegenheit, sondern hat eine regionale und eine internationale Dimension. Der deutsche Fall ist gelungen, weil das nationale Projekt von Anfang an eingebunden wurde in internationale Verhandlungen. Mindestens so wichtig war aber auch die Art und Weise, wie über die Kommunikation mit den europäischen Nachbarn und über die Kanäle des EG-Institutionensystems Wege gefunden wurden, um mögliche Interessengegensätze zu erkennen, zu moderieren und kompensieren zu können.

Dabei spielten finanzielle Transfers von der europäischen Ebene in die neuen Bundesländer eine marginale Rolle, was ihre absolute Höhe betrifft, allerdings mit nicht zu unterschätzender symbolischer Kraft nach innen und außen. Die ehemaligen DDR-Bürger sahen die EG mehr als Geldgeber als als Regelsetzer und insbesondere auf regionaler und kommunaler Ebene werden die positiven Effekte von beispielsweise EU-finanzierten Infrastrukturmaßnahmen erkannt und geschätzt. Bei aller europäischer Hilfe bekamen aber auch die EU-Nachbarn und –Kandidatenländer nicht das Gefühl, dass die deutsche Einheit auf ihre Kosten geht.

Operativ lässt sich aus dem nahezu reibungslosen Einbezug der ehemaligen DDR in die EG schlussfolgern, dass es durchaus möglich ist, in relativ kurzer Zeit einen umfassenden Masterplan zu entwickeln und diesen auch umzusetzen.

Bei der Wahl der Alternativen war in der ehemaligen DDR das Spektrum an Möglichkeiten sicherlich beschränkter als in anderen Transformationsstaaten. Das liegt vor allem daran, dass nahezu alle Regelungen der alten Bundesrepublik nach Osten ausgedehnt wurden, ohne weiter nach anderen Optionen zu suchen oder auf Besonderheiten Rücksicht zu nehmen. Das sparte Zeit und Transaktionskosten. Es stellte auch in den meisten Fällen sicher, dass das Ergebnis der Transformation im Einklang stand mit EU-Recht. Dieses Verfahren wurde aber auch als bürgerfern kritisiert, weil es wenig Partizipationsmöglichkeiten bot.

Dort wo eine weniger reibungslose Übertragung westlicher Regeln zu erwarten war oder wo sich die Anwendung von EU-Recht als schwierig erwies, halfen Ausnahmen und Übergangsfristen, die allerdings fast durchweg relativ kurz bemessen waren und damit zu weiterer Anpassung zwangen.

Betrachtet man den Transformationsprozess nicht aus politischer oder administrativer Perspektive, sondern ökonomisch und sozial, so lässt sich die Wiedervereinigung auch als gewaltiges Umverteilungsprojekt beschreiben mit Dimensionen, wie sie sonst nur aus Kriegszeiten bekannt waren.

Aus dieser Perspektive ist entscheidend, was in den Schlüsseldokumenten vereinbart wird. Denn hier werden die Vorentscheidungen über die künftigen Verteilungsfolgen getroffen. Das betrifft die sozialen, regionalen, sektoralen, ökologischen oder betriebswirtschaftlichen Konsequenzen in gleicher Weise. Im deutschen Fall trägt nicht nur der Einigungsvertrag dafür Verantwortung, sondern auch das Maßnahmenpaket der Europäischen Kommission vom August 1990. Für Korea spielt eine solche Differenzierung keine Rolle, weil eine vergleichbare rechtsetzende supranationale Handlungsebene wie die EG fehlt. Die andere Struktur ändert aber nichts an der Tatsache, dass von der Ausgestaltung der vertraglichen Regelungen alles weitere abhängt.